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9.11后,美国民众对国家安全的关注明显上升,美对外资审查也不断加强。美政府和国会已将重点放到关键性基础设施方面。继1998年克林顿总统公布了第一份涉及关键基础设施政策的总统令,要求政府和业界在银行、供水等8大关键领域分享信息后,布什政府于2003年又出台了一份国家战略,将关键基础设施扩展到11个领域,并增加了5类若受到攻击可能对生命和民众信心产生严重损失的“关键资产”。
2005年美政府责任办公室(GAO)发布的报告认为CFIUS将开放的外资政策作为其审核外国投资的首要标准。国土安全部、国防部和司法部也认为委员会对国家安全的定义不够灵活,不足以对关键基础设施提供充分保护。这使得很多议员批评委员会未能很好地保护美国家安全。加之受近年中国、阿联酋等意识形态与美有别的国家企业收购美大公司的影响,美国内外资审查方面出现了泛政治化倾向。
一些重大并购案在美国内引起轩然大波。在中海油收购优尼科一案中,尽管多方专家指出收购并不会影响美石油安全,但美政府仍持怀疑态度,多名国会议员更是齐声反对。在迪拜港口世界案中,虽然CFIUS的成员一致同意批准该项交易,布什总统也坚称批准交易符合美国家利益,但美国会和主流媒体却以政治和意识形态为标准对这宗交易大肆反对,最终迫使该公司放弃收购。这些动向显示,美对外资审查已呈现出以政治和意识形态划线的趋势。
美国会参众两院正在酝酿新的法案来强化现在的审查机制。迪拜港口案后,美国会议员已提出约20项提案,要求对现行机制予以改革。不久前众院几位重量级议员起草的法案要求对涉及外国政府控股实体的所有交易均进行45天的调查,并要求CFIUS的副主席由国土安全部官员出任。参院的一些版本更为严苛,除要求进行45天的调查外,还要求政府在审查开始时即向国会通报,并对各国遵守武器出口禁令的情况进行评级,CFIUS的决定应在一定程度上与该评级挂钩。此外,还要求由国防部官员出任委员会副主席。
由于各方对新法案尚存在不少分歧,国会何时能通过新法案,新法案最终细节如何尚难预料,但从目前形势看,其原则是进一步加严审查。且不谈法案中程序性规定给收购带来的障碍,单是其反映的政治信号就足以让不少外国投资者望而却步。从过去的实践来看,真正被美政府否决的交易十分罕见,多数失败案例都是由于企业面对巨大政治和舆论压力主动撤出。因此,无论法案最终在多大程度上强化审查,起草这一法案本身已足以影响外国对美投资信心。外国投资者、尤其是来自非美传统盟国的投资者,将更多关注并购活动的行政成本和法律风险,对敏感项目持谨慎态度。同时,CFIUS在审核外国投资时,也将采取更严格的标准,以减轻国会的不满。
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